§ 3. Государственный контроль (надзор)
в области природопользования и охраны
природных ресурсов
Природоохранное законодательство и иные правовые нормы, действующие в данной сфере, выделяют полномочия соответствующих
459
государственных органов по осуществлению государственного экологического контроля, экологического мониторинга и экологической экспертизы.
Государственный экологический контроль заключается в наблюдении за состоянием окружающей природной среды и ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, а также за соблюдением требований природоохранных норм и правил. Следует учитывать, что по своей юридической природе это - административный контроль (надзор), так как его задачи и соответствующие им полномочия практически реализуются исполнительными органами и представляющими их должностными лицами.
Мониторинг - наблюдение, оценка и прогноз состояния окружающей среды в связи с хозяйственной деятельностью. По своей сути он является элементом системы государственного контроля в области использования и охраны природных ресурсов.
Государственная экологическая экспертиза - специфический вид экологического контроля. Цель экспертизы - проверка соответствия хозяйственной и иной деятельности требованиям экологической безопасности. Экспертизе подлежат проекты генеральных планов застройки (развития) городов и территорий, проекты комплексных схем использования и охраны земельных, водных, лесных и других природных ресурсов и т. д. Экспертное заключение содержит оценку объекта экспертизы и вывод о допустимости и возможности его реализации. Отрицательное решение влечет за собой доработку материалов по объекту и представление их на повторную экспертизу. Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы утверждено Правительством РФ 11 июня 1996 г.1
Экологические контроль, мониторинг и экспертиза составляют главное содержание государственной службы наблюдения за состоянием природной среды.
В связи с реорганизацией системы органов исполнительной власти, действующих в сфере природопользования и охраны природных ресурсов, в настоящее время названная служба представлена преимущественно Минприроды России и ее специальными подразделениями.
Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды2. Она организована для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и последствиями
460
этого влияния на растительный и животный мир, обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. Данная функция осуществляется Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды России с участием других федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.
Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет России) является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим возложенные на него функции (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие) в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
В своей деятельности названная служба руководствуется Федеральным законом от 19 июля 1998 г. "О гидрометеорологической службе"1, "Об охране атмосферного воздуха", Положением о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды, а также Положением о ней, утвержденным Правительством РФ 20 мая 1999 г.2
В соответствии с перечисленными нормативными актами Росгидромет России организует проведение наблюдений, оценку и прогноз состояния атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, сельскохозяйственных культур и пастбищной растительности, околоземного космического пространства, трансграничного переноса загрязняющих веществ, радиационной обстановки на поверхности Земли и в околоземном космическом пространстве, загрязнения, в том числе радиоактивное, окружающей природной среды; в пределах своей компетенции устанавливает требования и разрабатывает единые технические и методические указания по проведению наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сбору, обработке, хранению и распространению информации о состоянии окружающей природной среды, обеспечивает развитие и функционирование государственной службы наблюдения и т. д.
Министерство природных ресурсов РФ в соответствии со своей компетенцией осуществляет государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Осуществляя данный контроль, Минприроды России руководствуется Федеральным законом "О недрах", Положением о Минприроды России, а также Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной
461
недр, утвержденным Правительством 2 февраля 1998 г.1 Согласно этому Положению государственный геологический контроль Минприроды России осуществляет непосредственно либо через подразделение центрального аппарата Министерства, ведающее вопросами данного контроля, и отделы государственного геологического контроля территориальных органов Минприроды России.
Основной задачей органов, осуществляющих государственный геологический контроль, является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, законодательства и стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.
Для решения задач, стоящих перед ними, органы государственного геологического контроля наделены полномочиями, позволяющими им: давать пользователям недр, должностным лицам, ответственным за проведение работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, обязательные для исполнения указания по устранению нарушений порядка проведения этих работ; приостанавливать все виды работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр, которые проводятся с нарушениями установленных законодательством норм и правил; запрашивать у пользователей недр письменные объяснения по вопросам, связанным с соблюдением стандартов (правил, норм) ведения работ по геологическому изучению, рациональному использованию и охране недр; приостанавливать действие и аннулировать лицензии на виды деятельности, связанные с геологическим изучением недр и т. д.
В осуществлении данного вида контроля принимает участие Федеральный горный и промышленный надзор России.
На Минприроды России возложен государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов. Порядок его осуществления определен постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998 г.2 Основной задачей данного контроля является обеспечение соблюдения всеми гражданами и юридическими лицами установленного порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, а также иных требований, установленных законодательством.
Органы и их должностные лица, осуществляющие государственный контроль, вправе защищать и безвозмездно получать от федеральных органов исполнительной власти и их территориальных
462
органов, органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, организаций и граждан информацию, необходимую для осуществления государственного контроля; посещать при предъявлении служебного удостоверения организации и объекты, в том числе режимные и оборонные в установленном для их посещения порядке, для осуществления контроля; проверять документы на право пользования участками лесного фонда, принимать меры по изъятию незаконно добытых лесных ресурсов и по пресечению пользования участками лесного фонда, осуществляемого без лесорубочного билета, ордера, лесного билета, либо с нарушением условий, указанных в этих документах; давать юридическим и физическим лицам обязательные к исполнению указания (предписания) по устранению нарушений лесного законодательства; принимать меры по ограничению, приостановлению или запрещению хозяйственной и иной деятельности организаций и граждан, и т. д.
Отдельные вопросы данного контроля закреплены в Положении о государственной лесной охране РФ, утвержденном Правительством РФ 27 июля 1998 г.1
В компетенцию Минприроды России входит осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, Положение о котором утверждено Правительством РФ 16 июня 1997 г.2
Задачей государственного контроля за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами установленного законодательством порядка использования и охраны водных объектов; стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны водных объектов; режима использования территорий водоохранных зон, водных объектов и иных требований водного законодательства.
Минприроды России осуществляет данный контроль непосредственно либо через свои структурные подразделения. Таковыми являются: подразделение центрального аппарата Министерства, ведающее вопросами государственного контроля за использованием и охраной водных объектов; отделы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов его территориальных органов.
Органы и должностные лица, осуществляющие контроль за использованием и охраной водных объектов, наделены полномочиями: посещать организации и объекты независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, являющиеся водопользователями и водопотребителями; давать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных в ходе проверок
463
нарушений установленного режима пользования водными объектами и контролировать их своевременное выполнение; осматривать и при необходимости задерживать суда (в том числе иностранные) и другие плавучие средства, допустившие незаконный сброс загрязненных веществ или не принявшие необходимых мер по предотвращению загрязнения водных объектов; предъявлять организациям независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности и физическим лицам требования по проведению мероприятий по улучшению состояния, использования и охраны водных объектов и по организации контроля за сточными водами и их влиянием на водные объекты; участвовать в работе государственных комиссий по приемке в эксплуатацию производственных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектов, влияющих на состояние водных объектов и т. д.
На Минприроды России возложен государственный контроль за использованием и охраной земель. Порядок осуществления данного контроля определен Правительством РФ 23 декабря 1993 г.1, а также Земельным кодексом.
Задачей государственного контроля за использованием и охраной земель (Госземконтроль) является обеспечение соблюдения всеми физическими, должностными и юридическими лицами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
Органы и должностные лица, осуществляющие госземконтроль, в пределах своей компетенции имеют право: приостанавливать промышленное, гражданское и другое строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геологоразведочных, поисковых, геодезических и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства, установленного режима использования земель особо охраняемых территорий и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим процессам, снижающим плодородие почв; беспрепятственно посещать предприятия, организации и учреждения, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, владении, пользовании и аренде; давать предприятиям, организациям и учреждениям, а также гражданам обязательные для исполнения предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства; приостанавливать исполнение неправомерных решений по вопросам изъятия и предоставления земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах и т. п.
464
Минприроды России и его органы осуществляют государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, направленный на обеспечение соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ в области охраны атмосферного воздуха и предотвращения его вредного воздействия на здоровье человека и окружающую природную среду1.
Федеральная служба геодезии и картографии России (Роскартография) осуществляет государственный геодезический надзор. В процессе его осуществления она руководствуется Положением о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью, утвержденным Правительством РФ 28 марта 2000 г.2, а также Положением о ней, утвержденным Правительством РФ 19 июня 1994 г.3
В соответствии с названными положениями Роскартография, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет специальные исполнительные, контрольные, разрешительные и надзорные функции в порученной ей сфере. Ее основными задачами являются: осуществление единой государственной политики и управления при проведении топографо-геодезических и картографических работ; государственный геодезический надзор за соблюдением установленных требований при проведении топографо-геодезических и картографических работ; государственный геодезический надзор за соблюдением установленных требований при проведении топографо-геодезических работ предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм и др.
Государственный геодезический надзор осуществляется Роскартографией в целях обеспечения соблюдения законодательства о геодезии и картографии всеми участниками отношений в области геодезической и картографической деятельности.
Определенные функции и полномочия в области экологического контроля (надзора) осуществляются также органами и должностными лицами Госгортехнадзора, Госатомнадзора, Минздрава России и др.
465